发布时间：2023-01-18来源：国家文物局
2022年4月1日，修订后的《中华人民共和国水下文物保护管理条例》（以下简称《条例》）正式施行。近一年来，《条例》针对我国文物考古事业的实际需求，并充分关注国际实践，既为建设中国特色社会主义法治体系助力，也为水下文化遗产保护国际治理保驾护航。
水下文物保护区、涉海建设工程考古、海上执法等《条例》修订要点将对我国文化遗产事业起到固根本、稳预期、利长远的保障作用。
中国历来重视考古、历史、文化、科学等公共价值，担负着水下文化遗产国际治理重任。1989年的《条例》作为极少数针对水下文化遗产保护的法规，一直得到国际社会的充分认可与支持。另一方面，水下文化遗产是文化遗产领域的新成员，也较晚进入《联合国海洋法公约》谈判而缺乏具体规则，尤其是沉船和船货作为海事法的传统对象，外国法院对历史沉船所有权和打捞权的裁判摇摆反复，无序打捞、私人占有水下文化遗产与这项人类社会共同利益的正义事业背道而驰。水下文化遗产国际法规则的上述情形使中国推动引领相关国际治理成为必需。在世界和时代大变革的背景下，保护好海洋保有的大量文化遗产孤证，为人类社会留存往昔记忆，是直面全球前所未有挑战的重要方面。
水下文化遗产保护是涉外法治建设的有力抓手
水下文化遗产所处的海洋联通世界，带有增强中华文明传播力影响力、推动中华文化走向世界的天然使命。国家管辖以外海域的中国水下文化遗产对文物事业发展和国家海权维护有重要意义。全球海洋治理进入结构调整和秩序变革的新阶段，各国围绕制度性话语权和规则制定主导权展开博弈，西方传统海洋大国对历史沉船等水下文化遗产的利益与我国并不一致。海洋是争夺国际事务话语权、维持国际引领地位的新增长点，水下文化遗产更是随着20世纪50年代海洋科技的发展才被国际社会普遍关注，为国际规则解释留下了难得的空间。习近平总书记在党的二十大报告指出“加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法”，参与构建年轻的水下文化遗产保护领域是引领全球治理的可行进路。
在国家管辖海域，沿海国以多种手段强化其主张的管控，在国家管辖范围外海域，国际法律规则的构建走向深入。保护区作为重要的海洋环境资源保护管理工具，世界自然保护联盟的海洋保护区涵盖历史文化因素，并以建立大型海洋保护区为趋势。区域国家间合作划设的公海保护区，以及南极保护区的保护管理对象也包括水下文化遗产。传统海洋强国对国际治理的垄断虽已渐趋瓦解，发展中国家推进治理体系变革尚需在实践中探索将本国诉求转化为决策权利的路径。《条例》修订不仅覆盖内水领海、依据中国法律规定我国具有权利的海域、公海区域、外国领海以外的其他管辖海域，而且依据不同性质的海域区分了水下文化遗产发现报告、保护区划设、考古审批实施等相关行政规定，能够有力保障我国全海域的水下文化遗产相关国家权利，并推进国际治理实践。
水下文化遗产是中华优秀传统文化的组成部分，文化作为联合国可持续发展目标之一，正在逐渐融入该框架下的其他自然保护、社会经济等目标。2017年联合国海洋会议的“海洋与历史”主题活动显示了对水下文化遗产保护的重视和未来趋势。我国国家治理体系和治理能力现代化水平明显提高，《条例》修订体现的思路和措施助益人类命运共同体从大写意绘成工笔画。
水下文化遗产相关国际法规则尚待建设完善
水下文化遗产作为新事物，其国际法建设尚不足。因此，国家立法和双多边条约是水下文化遗产保护国际治理的重要实践。
1982年《联合国海洋法公约》为国际社会保护水下文化遗产提供了权利义务设置的基本框架，并使保护水下文化遗产的国家义务作为一般规定确立了下来。然而，水下文化遗产保护并非公约谈判时重点关注的问题，最终形成的规定为全人类利益、认可物主权利和海事法、在公海区域赋予文物或文化、历史和考古来源国优先权以及沿海国对毗连区移出文物的控制权等。但仍以海事法为优先，且未明确水下文化遗产相关不同权利及其层级，因而存在法律空白和解释适用问题。
联合国教科文组织2001年《保护水下文化遗产公约》（以下简称《水下公约》）细化了国际合作保护水下文化遗产的原则和制度，抵制商业性开发、倡导原址保护是其特有的一般原则。但对沿海国和船旗国利益冲突的回避使公约的协调国制度模糊空泛而难于落实。与《联合国海洋法公约》等国际法与《水下公约》出现冲突时优先适用也有碍其保护原则和措施的落实。
海难救助是古老的海事法律制度，它赋予沉船打捞者报酬以鼓励救助面临海上丧失危险的货物和船舶。传统的海事法原则如何适用于水下文化遗产是救捞法和发现物法的新话题，虽有排除或限制适用于历史沉船的司法实践，但相反的法律适用在裁判中也很多见。1989年《国际救助公约》规定，缔约国可以对水下文化遗产保留适用，是国际社会朝向水下文化遗产保护前进的重要一步，但从国际商事仲裁、美国等新近司法实践来看，保护水下文化遗产的海事法实践仍亟需引导和稳定。
《联合国海洋法公约》第123条倡导半闭海沿岸国协调合作。《水下公约》鼓励缔约国通过双多边、区域等协定保护水下文化遗产。但《保护水下文化遗产欧洲公约》失败的遗憾仍待弥补。近年来，多国通过开放性签署的国际协定形成了对公海沉船打捞实际适用国家立法和水下考古标准、水下文化遗产的理念，更加显示出国家立法对水下文化遗产国际治理的重要性。
《条例》铺展水下文化遗产国际治理进路
在海洋开发强度加大的趋势下，除了抢救濒临破坏的水下文化遗产，也需要加大预防性保护管理，为文物考古事业保留珍贵的文化遗产存量。预防性保护水下文化遗产和重视社会利用是建设科学完整“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局不可或缺的部分。从水下文化遗产价值构成来看，《水下公约》对其定义包括背景情境，是国际社会对考古信息及相关自然因素重要性的认同。从保护管理实际来看，历史沉船分布区域相对集中，多与航行、捕捞等用海需求和海洋保护地竞合，水下文化遗产适宜划区保护管理。
水下文化遗产在文物保护单位中比例较低，除通过国家考古遗址公园途径进行区域保护管理外，更应推进水下文物保护区的实践。《条例》修订细化了水下文物保护区的法律规定，新增第7条增加了水下文物保护区的划定公布的基本标准、调整依据、基本保护措施，明确这种保护管理方式具有“需要整体保护的水域”要件。
海岸带治理是当下的涉海国家重点工作，其中的历史性廊道即以水下文化遗产为主要对象。富集水下文化遗产资源的区域可以其为治理优先因素，依托水下文化遗产促进区域协调发展，据其深化区域和主体功能区战略、纳入新型城镇化战略，促进优势互补、高质量发展的区域布局和国土空间体系构建。
《条例》修订把水下考古调查发掘作为重点形成总分总形式的五条，使领海外开展考古工作有了明确法律依据，原第7条第二款修订为第12条共四款，依据《考古涉外工作管理办法》等明确了申请主体、材料、成果等程序，使国际合作水下考古有了清晰具体的部门法规定。海上丝绸之路沿线国家，尤其是我国周边海域深受中华文明影响，承载着历史贸易和对历史事件的共同记忆，是水下考古和水下文化遗产保护国际合作的依托。
水下文化遗产合作保护措施可以开放的区域主义为引领。周边国家深化海洋功能性合作需要更多样、具体的合作主题增进与周边国家的利益融合，通过区域水下文化遗产治理的积极意愿、共同理念和成功实践，降低地缘政治因素对国际治理的消极影响。文化遗产法治建设不仅保障国际合作考古工作的推进和弘扬中华文化，蕴含水下文化遗产文化和历史共识也有助于中国周边国家探索构建区域秩序，具有国际法和国际关系的开创意义。
《条例》助力水下文化遗产国际治理
《条例》修订为新时代中国文化遗产保护的高质量发展奠定了法律基础。作为《条例》上位法的《文物保护法》正在修订，我国海洋法律体系综合立法逐步健全，文物治理和海洋治理基本原则和实施路径渐趋明确。
现正处于推动审议、修改和完善存在重大缺陷和明显漏洞涉海国际规则的治理阶段，水下文化遗产作为涉海法律新因素大有可为，深化《条例》等文化遗产法律研究是创造可能引领新习惯国际法形成的国家实践和国际实践积累。推进涉海“软实力”建设，在关键性和战略性的国际治理议题中逐步提升以议题引领和规则创设等为进路的核心治理能力，多方面进一步实现文化遗产国家治理和国际治理现代化。
我国水下文化遗产保护具有专门的行政主管部门，保障了水下考古工作的专业性，符合《水下公约》附件《关于开发水下文化遗产活动的规章》的考古调查、发掘、保护管理等活动宗旨和方法，以及原址保护优先、最小干预、保持出水文物的完整不散失等标准，制度性保障是我国引导水下文化遗产国际治理的基础。坚持我国的水下文化遗产法律定位、严格保护的处置方式，是中国引导国际治理和区域合作的重要一环，两方面共同体现着中国作为大国为人类整体利益保护水下文化遗产的担当。同时，也应关注水下文化遗产保护与海洋环境保护和生态资源养护、海洋科学研究、贸易投资等国际规则的相关性以及密切跟进西方国家和周边国家水下文化遗产立法、司法变化的重要性。
历史与文化是区域合作的纽带，水下文化遗产是天然的国际合作对象。涉外法律环境复杂多变，把握国际形势和机遇时不我待。在《联合国海洋法公约》发展、海洋保护区建设的国际趋势及我国立法修订和机构改革的背景下，致力于区域水下文化遗产保护和水下考古国际合作，推进水下文化遗产国际治理正当其时。党的二十大报告指出，我国许多领域实现历史性变革、系统性重塑、整体性重构，《条例》修订施行体现遗产资源综合保护和经济社会协调发展的导向，加快构建新发展格局，着力推动高质量发展，助力水下文化遗产国际治理。
（王晶）
转自：浙江文物网